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互联网金融挑战分业监管体制

  • pingtaizhijia
  • 2014-06-18

互联网金融的出现,加剧了金融行业混业经营的趋势,也对金融行业当前的分业监管的格局提出了挑战。虽然国务院审改办公布了“一行三会”行政审批事项的权力清单,但这仍难厘清对互联网金融的监管思路和监管模式

 

       以跨领域为重要特征的互联网金融的出现,挑战了传统金融行业分业经营、分业监管的基本格局。如何在观察期结束后对行业进行有效监管,成为摆在监管层面前一道富有挑战性的议题。

       十八届三中全会作出“推行权力清单制度”的决定后,国务院审改办近日公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单,也让金融行业监管机构的相关行政权力置于“阳光下”。

       但审批事项权力清单的公布,仍难彻底厘清对互联网金融的监管思路和监管模式。

       近日有媒体报道称,由中国人民银行(以下简称“央行”)牵头,银监会、证监会、保监会、工信部等多个部委正在加紧制定一份针对互联网金融的监管办法。对互联网金融的监管将施行“负面清单”的理念,即划定底线,底线之上市场主体可以自主决定经营模式。

       不过针对具体领域的监管还将沿用分业监管的思路,初步确定的分工为:银监会负责监管P2P行业,众筹由证监会监管,央行则负责第三方支付的监管。

       业内人士表示,互联网金融作为基于互联网技术的金融创新,其产品、业务往往跨越多个行业和市场,分业监管体制可能难以应对互联网金融给监管带来的挑战。

 

       分业监管下的“权力清单”

       行政审批事项逐渐缩减

 

       早在1993年,国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》就明确了对银行业、证券业、信托业和保险业实行“分业经营”的原则,随后“分业监管”的思路也随之确定。

       中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军对法治周末记者表示,我国的分业监管体制是以“机构监管”为基本指导思想设计的。从1992年证监会设立到1998年保监会成立,再到2003年4月银监会成立,中国金融监管的“三驾马车”全部到位。

       根据法律法规对各监管机构的职能定位,央行除了有制定货币政策、经理国库、维护金融稳定等职责,还负责对第三方支付机构、经营征信业务机构进行监管。

       银监会的监管对象除了银行业金融机构外,其下属的非银部还负责信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司等非银行金融机构的监管工作。

       证监会则主要负责统一监督管理全国证券、期货市场,监管对象包括券商、期货公司、基金公司、证券登记结算公司、证券期货投资咨询机构、上市公司、上交所、深交所、期货交易所等。

       而保监会的监管对象则包括有保险公司、再保险公司、保险中介机构、保险资产管理公司等。

       中央民族大学法学院教授邓建鹏对法治周末记者表示,在各行业严格分业经营的背景下,三大监管机构的分工也很明确,只要各司其职就可以很好地对金融行业进行有效的监管。

       中国人民大学法学院金融法研究所所长徐孟洲在接受法治周末记者采访时说,行政审批是监管机构对行业进行管理的重要方式。

       自2001年国务院启动行政审批制度改革工作以来,监管机构的行政审批事项也在不断缩减。截至2012年,证监会已分6批累计取消136项行政审批项目。保监会也累计取消了113项行政审批项目。

       在国务院审改办最新公布的60个部门的行政审批事项清单中,法治周末记者统计得知,“一行三会”目前共有行政审批事项127项。其中证监会以63项行政审批事项居首位,在53项行政许可之外,还有10项非行政许可审批事项。

       法治周末记者发现,“权力清单”列出的内容多为对重大事项的审批,主要包括对各管辖范围内金融机构及其分支机构的设立、变更、终止以及业务范围进行审批,对被监管机构董事及高级管理人员任职资格进行核准等。

       一位股份制商业银行高管对法治周末记者表示,公布“权力清单”相当于是亮出“权力家底”,监管机构的权力边界也被划定,可以有效防止监管机构的“错位”、“越位”、“缺位”。

       徐孟洲对记者表示,缩减行政审批事项,有助于提高监管效率和调动金融市场主体的主观能动性。

 

       混业经营挑战分业监管

       监管协调机制应势而生

 

       金融业的发展并未像监管部门最初设想的那样,严格遵循分业经营的思路。

       平安集团董事长马明哲曾表示,在分业监管的环境下,保险与证券、银行的业务销售犹如“带着镣铐在跳舞”,为了促成“客户资源共享”,平安、光大等企业开始尝试通过集团控股的方式进行混业经营。如平安集团旗下保险、银行、证券、信托公司一应俱全。

       随着金融市场竞争的激化,不同业界的金融机构也不断通过单向参股、相互持股等方式部分地实现了混业经营的目的,如银行系的保险公司、证券、信托、基金等如雨后春笋般出现了。

       金融混业经营潮流的势不可挡,在一些具体的金融产品和业务上,跨行业、跨市场的特点也越发突出。比如公众熟知的银保产品,就涉及到银监会、保监会两个监管部门;再如信贷资产证券化业务,就涉及到银监会和央行的监管协调问题。

       徐孟洲对法治周末记者表示,随着跨市场、跨行业产品的增多,为了避免分业监管体制带来的监管缺位和多重监管问题,监管部门之间的协调监管显得越发重要。

       其实,为了克服分业监管的弊端,在确立分业监管之后,2000年,金融监管协调部际联席会议制度就得以确立,央行、证监会和保监会以三方监管联席会议的方式,每季度碰头讨论。

       2003年4月底银监会成立之后,三方监管联席会议的央行一方换成了银监会。2003年6月,银监会、证监会和保监会三方签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制。不过三方之间的联席会议只召开了两次随即终止。

       2008年金融危机爆发,出于防范和化解金融风险的考虑,当年8月14日国务院下发一份通知要求,央行会同“三会”共同建立金融监管协调机制,金融监管协调部际联席会议重新启动。

       刘少军对法治周末记者分析,监管协调机制下需要牵头人,牵头人必须得有权威,否则机制难以有效运行,而且这种权威还不能超越法律赋予它的职权。2008年金融监管协调部际联席会议制度二次启动时,央行并没有获得话语权,只是“会同”银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制,中国金融业分业监管的格局带来的弊端并没有得到有效解决。

       2013年8月,国务院再次发文批复同意建立金融监管协调部级联席会议制度,此次批复突出了央行的牵头地位,成员单位包括银监会、证监会、保监会和外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。这是该制度的第三度重启。

       徐孟洲对法治周末记者表示,监管机构就跨市场的金融产品通过联合发文、联合检查等形式进行规范也是监管协调机制的具体体现。如为了规范商业银行代理保险业务销售行为,保护保险消费者合法权益,保监会和银监会就多次联合发文。

 

       分业监管引发监管竞争

       统一监管是大势所趋

 

       即便有了当前的监管协调机制,但刘少军认为,目前的分业监管体制带来的更多的是监管竞争的问题,每个监管部门都想借助混业经营的趋势,为自己监管的机构争利益,借此扩大自己的监管地盘。

       刘少军举例,依照商业银行法,商业银行不能从事信托投资和证券经营业务,但通过与信托公司合作,银行既可以规避银监会对信贷规模、存贷比等监管指标的限制,也可以规避法律对不能从事理财业务的限制。这就是一种监管套利的体现。

       “很多理财产品本质上是投资基金,依照证券法的规定,包括公司股票、公司债券、政府债券、证券投资基金都归证监会监管。由于我国目前的金融监管体制是以‘机构监管’为基本指导思想设计的,银行的理财产品业务也就归银监会管理,这就相当于银监会自行扩大了自己的监管范围。”刘少军分析说。

       “监管竞争使得一旦部门之间对某些政策存在很大的利益纠葛,容易导致协调无效,这也是此前监管协调机制多次启动,但难以有效发挥作用,以至于无疾而终的重要原因。”刘少军对法治周末记者说。

       徐孟洲也对法治周末记者表示,监管协调机制只是在分业监管体制下加强监管协调的过渡形式,缺乏强制力,权威性也容易打折扣。金融监管体制的改革不可能一步到位,监管协调机制只能是作为弥补分业监管体制不足的“权宜之计”。

       “混业经营是大势所趋,跨市场、跨行业的金融服务层出不穷,现有的分业监管体制越来越不适应当下金融业发展的需求。未来肯定是需要建立一个统一监管的机构。”徐孟洲说。

 

 

互联网金融立法应软法为先

——专访中央财经大学金融法研究所所长黄震

 

       “互联网金融在发展的过程中需要柔性缓冲带,我建议在出台规范的时候软法为先,先通过建立社会组织提升行业自律,制定行业的公约或者标准。在这个基础上,行政监管层对软法进行广泛调研,得到大家的认可,最终将其转化成为法律”

 

法治周末记者 戴蕾蕾

       面对蓬勃发展的互联网金融,对这一行业的监管应向何处去?监管政策制定时应秉持哪些原则?为了更好地对该行业进行监管,同时推动行业发展,立法层面需要哪些跟进?

       针对这些问题,法治周末记者专访了中央财经大学金融法研究所所长、互联网金融千人会俱乐部创始人之一黄震。黄震教授长期关注互联网金融发展,并参与了互联网金融有关法律课题的调查研究。

 

       监管应以消费者权益保护为出发点

 

       法治周末:央行日前下发了《支付机构网络支付业务管理办法》和《手机支付业务发展指导意见》的征求意见稿。其中对于消费支付限额的限制被认为是对第三方支付机构的重大利空,并引起广泛争议。有网民认为央行过度监管,不应干涉其网上消费的自由。

       您如何看待央行此番监管行动?针对第三方支付机构的监管手段是否过度?

       黄震:第三方支付机构是央行给他们发的支付牌照,根据“谁审批谁负责”的原则,央行要担负对第三方支付机构的风险管理、支付安全等方面的监管责任。网络支付创新在哪些点上有风险,央行需要有关企业报备以便进一步了解和明确。

       消费限额的数值究竟应该是多少还没有定,目前只是在征求意见阶段。但监管应以消费者权益保护为出发点。

       征求意见稿不是定稿。一个重要法律文件的出台,需要经过反复调研、协商和论证等程序,其间短则一两年,长则三五年,甚至十年八年都很正常。

       前天我参加了央行的座谈,央行领导表示今后还会一如既往地促进互联网金融的健康发展,在可期待的未来,央行还会推动出台更加有利于互联网金融持续健康发展的政策。正是央行坚持不懈地对于互联网金融创新的呵护、鼓励和包容,才有了来之不易的政策红利。只有强调消费者权益保护、强调防范风险、强调更好地服务实体经济,才能达到促进互联网金融健康发展的初衷。

 

       法治周末:您参与了互联网金融有关法律课题的调研工作,在您看来,目前国内互联网金融监管处在什么状态?

       黄震:从广义的互联网金融来看,在当前金融监管格局下,目前是有的领域有监管,有的领域还没监管。

       互联网金融不是法外之地,但目前政策法律环境总体是宽松的。当前在互联网金融领域没有出现监管过度的情况,还没有什么专门法律出台,部门规章也比较少。

 

       互联网金融监管应遵循三项原则

 

       法治周末:去年您曾提到,希望不要对互联网金融急于出台政策,不要急于纳入监管,让其自身探索一段时间。但目前有人说互联网金融是野蛮生长,求监管的呼声也很高。而按照国务院的规划,互联网金融监管规则将在今年出台。您现在怎样看待针对互联网金融的监管政策走向?

       黄震:我觉得互联网金融是大趋势,在这个潮流下,中国互联网金融在传统金融的夹缝中迅速生长,同时技术创新也为互联网金融提供了源源不断的动力。但目前互联网金融的发展有些虚火上身,要重视健康发展。所以我希望对这个行业是边发展边规范,在发展中规范。

       我判断2014年是中国互联网金融规范年,国家有关互联网金融的政策文件即将出台,大局已定。但在互联网金融发展初期需要适度监管,提倡底线监管。

 

       法治周末:那在您看来,互联网金融的监管应该遵循什么样的原则,互联网金融发展中不能逾越哪些底线?

       黄震:我觉得总的来看,要对互联网金融进行监管,第一要考虑风险,防止发生系统性风险和区域性风险,要考虑到风险管理的各个环节,即风险识别、风险排查、风险量化、风险定价、风险防范和应急预案,这是风险底线;第二要注重金融消费者保护,满足消费者需求,防止经营者侵犯消费者的权益;第三就是要注意法律边界,法律底线,不能让互联网金融演变成非法集资、集资诈骗。

       提倡软法治理和柔性监管

       法治周末:您认为当前“一行三会”的分业监管体制是否能适应互联网金融发展需求?

       黄震:据我了解,现在监管部门正在设计互联网金融的监管体系,很可能还是在原先分业监管的模式下,把被称为“影子银行”的各类准金融机构纳入到监管体系当中去。目前需要完善监管协调机制,把原有的文本落到实处,把过去的一些规定变得有效率。

       但现在互联网金融产品的设计很容易跨界,这都是通过互联网渠道打通的。

       因此,监管应该从机构监管转变到功能监管、行为监管。

       功能监管是指不管你是什么机构,只要你干的是某类金融业务,比如是存贷款业务,那么就按照存贷款业务这种功能,由银监会按照存款类机构来监管。

       原来的监管是从经营者角度来说的,行为监管是指,将来监管要更加保障消费者的权益,保障消费者知情权、选择权等权益。

       此外,对互联网金融的规范还要注意从实体规范到程序规范,程序规范是今后要迅速加强的工作。

 

       法治周末:从立法层面来看,对互联网金融进行监管的路径应是怎样的?

       黄震:我之前在央行作报告,讲到互联网金融需要软法治理和柔性监管。

       互联网金融在发展的过程中需要柔性缓冲带,我建议在出台规范的时候软法为先,先通过建立社会组织提升行业自律,制定行业的公约或者标准等,这些行业规范具有一定的约束力,但是又不能靠国家强制力来实施。

       软法是一种社会抑制过程,是监管领域的基础性工作,先从企业标准规范上升到行业标准规范,在这个基础上,行政监管层对软法进行广泛调研,得到大家的认可,最终将其转化成为法律。

       这是自下而上的自觉提炼、发现规则,与自上而下沟通协商、修改完善规则的良性互动过程,而不是简单地将监管机构的意志变成监管规则,后者容易受到底层抵制引发一定冲突。

       柔性监管是指政府的刚性指令不要直接对着市场主体去,通过社会组织、协会等传导到市场主体上去,在社会组织中协调沟通谈判。这样就形成了有弹性的互动机制,这种互动机制对我们整个社会的良性运行和制度规范的优化有极大的益处。

 

 

“一行三会”的行政审批权力清单

 

       商业银行承办记账式国债柜台交易审批

       银行间债券市场债券交易流通审批

       贷款卡发放核准

       经营流通人民币审批

       装帧流通人民币审批

       个人携带黄金及其制品进出境审批

       经营个人征信业务的征信机构审批

       境外征信机构在境内经营征信业务审批

       银行账户开户许可证核发

       《支付业务许可证》核发

       商业银行跨境调运人民币现钞审核

       企业投资印钞、造币、钞票纸项目核准

 

       外资银行董事、高级管理人员、首席代表任职资格核准

       被清算的外资金融机构提取生息资产审批

       外资银行营业性机构及其分支机构设立、变更及终止审批

       外资银行调整业务范围和增加业务品种审批

       外国银行代表处设立、变更及终止审批

       中资银行业金融机构及非银行金融机构董事和高级管理人员任职资格核准

       商业银行、政策性银行、金融资产管理公司对外从事股权投资及商业银行综合化经营审批

       中资银行业金融机构及其分支机构设立、变更、终止以及业务范围审批

       非银行金融机构(分支机构)设立、变更、终止以及业务范围审批

 

       保荐机构注册

       证券公司设立审批

       证券公司为客户买卖证券提供融资融券服务审批

       上市公司重大购买、出售、置换资产行为审批

       上市公司收购报告书审核

       上市公司发行股份购买资产核准

       上市公司合并、分立核准

       要约收购义务豁免核准

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zimengzhuiyi

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